国研丨推进我国国有资本布局调整的建议

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楼主 2018-01-16 10:29:35
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国研视点


? ? ? ?本世纪以来,国有资本逐步向基础性领域和重要行业集中,但这种调整主要是通过增量投资来实现的,存量国有资本仍然存在于大量不重要的行业和领域,而且退出和转移速度缓慢。同时,国有资本也未能很好地发挥提供公共服务、支持技术进步和产业升级等政策功能。从过去十多年的表现来看,国有资本与其他资本一样,具有“逐浪”和“逐利”的特性,这是导致国有资本布局调整难的客观原因。此外,缺乏国家所有权政策和调整主体,也是重要原因。未来国有资本布局调整的方向已非常明确,关键是要顺国有资本的特性行事,并在高于实体企业的层面建立布局调整机制。 ?


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(资料图片)

■袁东明



  上世纪末,针对我国国有经济战线太长、国有资本分布太散的问题,国家提出从战略上调整国有经济布局。经过十多年的发展,国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中的程度在增强,但布局过宽过散的问题依然存在,一般性领域的国企竞争力在持续弱化,公共服务和产业引领等政策功能也没有有效发挥。造成这一局面的原因是多方面的,如体制上缺乏国家所有权政策,也缺少布局调整主体,国有资本还存在“逐浪”性和“逐利”性。未来调整国有资本布局,既要充分考虑国有资本的“逐浪”“逐利”特性,让不同类型的国企及国有资本实现不同的功能,同时也要探索利用国有资本投资运营公司加快存量国有资本的调整。

本世纪以来我国国有资本布局调整的主要特征


  (一)通过增量投资调整,国有资本不断向基础行业、重化工业和社会服务业集中,但布局仍过于分散

  本世纪以来,按照十五届四中全会确定的国有经济需要控制的四个领域,国有资本不断向基础行业、重化工业和社会服务业集中。首先,航空、铁路、公路、港口等交通基础设施的国有资本增长速度显着高于总体增长速度,在国有资本总量中的比重由1999年的11.9%上升到2014年的13.8%;其次,煤炭、石油石化、电力、冶金等四个重化工业,国有资本规模快速增长,由1999年的1.72万亿元增长到2014年的9.13万亿元,2010年之前在总量中的比重一直在30%以上;第三,社会服务业的国有资本投入大幅增长,在总量中的比重由1999年的2.9%上升到2014年的21.3%;第四,除纺织工业外,所有领域的国有资本都保持了不同幅度的增长,表明国有资本在各行业间的结构变化主要得益于增量投资,而非存量调整。尽管过半国有资本布局于基础行业和重化工业,但仍有40%多的国有资本处于一般生产加工业和商贸服务业。几乎所有国民经济行业都有或多或少的国企存在,工业领域如皮革制品、纺织服装、家具制造等一般加工业,仍有占行业规模以上企业数量1%左右的国企。一些行业的国资规模不大,但国企数量众多,如商贸餐饮业,2014年全国仍有2.44万家国企,占全部国企的15.2%,而从业人员和资产仅占6.0%和5.4%。

  (二)国有资本在一些重要行业中的比重大幅下降,在具有垄断地位的行业中仍保持着极高控制力

  在2006年国务院国资委确定的国有经济要保持较强控制力的钢铁、有色、装备制造、建筑、化工等重要行业中,国有资本的比重已大幅下降,如钢铁行业,1999年国企收入占行业规模以上企业收入的比重为76.2%,2014年下降到31.3%。在煤炭开采、石油天然气开采、烟草制品、石油加工、供电供水等工业领域及电信、民航、铁路、港口等服务业,国有资本仍保持着极高的控制力,如石油天然气开采领域,1999年国企占行业收入比重为99.8%,2014年仍高达87.3%。国有资本在上述领域保持极高比重主要基于行政垄断。目前,电信、民航、石油、电力及部分市政公用事业改革虽已启动,但只是实现了政企分离、形成或初步形成国企之间的相对竞争、初步建立了行业监管的框架,在放宽市场准入、允许更多国有与非国有企业参与竞争等方面,改革仍不到位,非国有资本难以进入(见表1)。

  (三)国企总体效益有所改善,但与其他企业间的差距在扩大,尤其是一般性行业的国企竞争力持续弱化

  纵向比较,国有工业企业业绩指标有较大幅度改善,以利润总额测算的净资产收益率由2000年的7.4%,提高到2014年的10.3%(见表2)。横向与其他企业比较,2000—2014年间,外资和私营工业企业分别由11.6%提高到18.9%、11.4%提高到23.6%,均远高于国企。这一特征与国有资本大量布局在重资产行业有关,但同时也表明国企与其他企业间的效率差距在扩大,尤其在食品制造、纺织服装、家具制造等一般性行业,甚至钢铁、煤炭等重要行业,国企经济效益和竞争力持续弱化。以食品制造和钢铁行业为例,1999年规模以上食品制造业企业中,国企总资产收益率接近行业平均水平,2006年下降到平均水平的一半,2014年又下降到仅有三分之一。钢铁行业也是如此,2014年规模以上国有钢铁企业总资产贡献率为3.2%,私营钢铁企业则高达14.3%。

  (四)国有资本未能有效发挥公共服务、整合调整产业和引领产业发展等政策功能的作用

  首先,国有资本更多向竞争性领域集中,公益性领域有增长,但较为缓慢。2003—2007年间,公益性领域的国有资本增长较快,但2008年之后,基本与总量增长同步,所占比重稳定在13%左右。这表明国有资本在提供公共服务方面,并没有国家和社会所希望的那样好,至少从资本投入增量来看,这一功能并未有效发挥。其次,国有企业在大部分行业中并没有发挥促进产业整合、改善产业组织结构的功能,过多集中于产能严重过剩行业。截至2014年底,在国家发改委认定为产能严重过剩行业的上市公司中,国有资本比重高达90%。这说明国有资本不仅大量布局在了产能严重过剩行业,而且还缺乏退出、整合的机制与功能。第三,国有资本没有明显发挥引领新兴产业发展的功能。得益于举国体制、需求垄断等因素,国有资本在航空航天、高铁、核电等少数领域发挥了引领作用,但在其他大多数新兴领域,国有资本规模小、企业数量少、技术力量弱。以创业板上市公司为例,2014年末我国创业板上市企业总资产共计5660亿元,国企创业板上市公司的总资产约190亿元,占比仅有3.19%。创业板企业是我国最活跃的高科技企业群体,这表明国有资本在战略性新兴领域的布局非常少,未充分发挥产业引领功能(见表3)。

国有资本布局调整产生上述特征的内在机制


  (一)由于缺乏明晰的所有权政策,出资人机构推动国有经济布局调整不顺畅

  国资委作为出资人代表,担负着国有经济布局调整的职能。2006年,国务院国资委提出了国有资本的“四个集中”,明确了国有资本需要绝对控制和保持较强控制力的领域。但由于缺乏明晰的国家所有权政策,国资委调整国有经济布局并不顺畅。首先,由于缺乏更高级别的决策或“命令”,国资委调整国有经济布局的动力和意愿均显不足;其次,国资委作为一个行政机构,很难成为一个“积极股东”来直接操盘出售国有股权,并将所得资金投向需要国有资本投入的领域,更多是通过行政划拨推进国企之间的合并和整合;第三,相比庞大的国有资本存量来说,利用国有资本经营预算调整布局力量太小,如2014年中央用于国有经济结构调整的国有资本经营预算支出为615.1亿元,不到当年国有资本存量的0.2%;第四,国有资本投向的决策权实际上在国企自身,而在以“保值增值”为核心的业绩考核和“做大做强”的指挥棒下,国企一般不可能从已有的成熟业务退出,转而去发展高风险的环保、科技、战略性新兴产业等。

  (二)国有资本与其他资本一样,具有“逐浪”和“逐利”的特性

  本世纪以来,我国产业结构中重化工业、房地产和金融业比重提高,国有经济内部也出现了相应的结构变化,体现出了与其他资本同样的“逐浪”性和“逐利”性。首先,在工业领域的国有资本中,煤炭、石油石化、冶金、电力、机械等重化工业的占比一直都非常高,保持在70%以上,中间几年还有较大幅度上升。国企之所以能抓住重化工业化带来的高速增长机遇,除了在一些领域具有行政垄断外,一个很重要的原因是有长期的历史积累,先发优势显着。其次,城市化快速推进使得房地产成为拉动经济增长的一个重要引擎,国有资本在房地产领域进行了大量布局,从2001年的1500多亿元上升到2014年的3.27万亿元,13年增长了21倍,在总量中的比重也由2.4%上升到7.8%。尽管国家三番五次要求大多央企都退出房地产,但国企仍趋之若鹜,根本原因就是房地产具有诱人的高额利润。第三,国有资本大量布局金融业同样也体现出了国有资本的“逐浪”和“逐利”性。大型国企,尤其是央企,基本都将金融作为主要业务,对企业的利润贡献率非常大,如宝钢集团,很早就将金融业务确定为重点发展的非钢业务,利润贡献率一直保持在20%以上。

  (三)一些过去由国企主导的重要行业逐渐被非国企主导

  非国企的异军突起,使大量国企竞争力弱化而退出,国企在各行业中的地位普遍下降。以国企在行业内规模以上企业中的主营收入比重来衡量,国企收入比重超过30%的行业,1999年有23个,2014年仅有12个。非国企能够占主导的行业,大致可以分为三类:一是在国民经济中地位相对下降的行业,如轻纺等一些传统制造业,国企没有优势,大量退出让位于非国企;二是新成长的行业,如仪器仪表、通讯设备制造等,对国企和非国企来说都是蓝海,但非国企更具有冒险精神、创新精神,从而占据了主导地位;三是在国企具有资源优势、资金优势和装备优势的行业,由于破除了行政垄断、允许非国有资本进入,非国企的地位越来越强,如电解铝行业,过去一直由国企主导,但随着政府管制的取消及民营资本的壮大,越来越多的民营企业进入这个行业,国企主导地位随之丧失。

  (四)发展新兴产业,国有企业没有优势,非国企占主导

  发展新兴产业,国企没有老本可吃,也没有先天优势,甚至还有转换成本过高、风险容忍度低等劣势。资本投入方面,民营企业借助资本市场同样可以获得充足的资金;技术来源方面,新兴产业都是全球性产业,技术来源多样化,国企过去的技术积累可能无用武之地,甚至还可能阻碍新技术应用;人力资源方面,国企对创新创业型人才缺乏吸引力。由于一些新兴产业有可能改变甚至颠覆原有产业格局,大企业转换成本高,对新兴产业会本能地抵触。同时,在“防止国有资产流失”和“保值增值”压力下,国企风险容忍度很低,很难承受发展新兴产业的风险。实践中,国有资本在新材料、新能源、电子通讯等新兴领域的布局相对较少,仅有的一些国企,竞争力也不高,基本都由非国企主导着产业发展,譬如在电子及通讯设备制造领域,中国电子等国企尽管规模比较大,但竞争力远不如华为。

进一步调整国有资本布局的建议


  十八届三中全会已明确了国有资本战略布局调整方向,要求国有资本“更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”,这个方向不仅是国有资本增量投资的方向,也是存量调整的方向。为此,国有资本应尽快从那些成熟的、产能过剩产业逐步退出,转而投向公共服务领域,投向能引领未来的战略性领域,措施上要借鉴过去的一些经验和教训,明确不同类型的国企及国有资本实现不同的功能。

  (一)商业性国企实现彻底市场化,放弃商业性国企的产业引领功能

  要求商业性国企承担经济以外的功能,如产业结构调整、产业引领升级等,既没必要也无可能。如前所述,国有资本与其他资本一样,在市场化条件下必然会“逐浪”和“逐利”,商业性国企更是如此。如果要求商业性国企承担产业调整和引领功能,企业会无所适从,事实上商业性国企也不会遵从这一“指挥棒”。相反,如果不刻意要求这类企业发挥产业引领功能,单纯实现财务目标,那么商业性国企从利润目标考虑,就会该退出的退出、该整合的整合、该发展的发展,自然也就能够促进产业结构调整和转型升级了。

  商业性国企彻底市场化,核心是实现管理体制市场化,关键是推进企业产权制度改革。一是多途径推进一级商业性国企的股权多元化改革,可以引入包括社会资本在内的战略投资者,也可以实现整体上市。二是形成国企治理的商业化机制,国有资本出资人机构要以所出资本为限依照《公司法》参与企业治理。三是建立更加市场化的企业领导人管理体制,原则上企业经营管理层都应市场化选聘、契约化管理,董事会成员也要逐步扩大市场化选聘比例。

  (二)积极探索利用国有资本投资运营公司加快存量国有资本的调整

  过去的国有资产运营公司或国有资本运营公司并不成功,基本不能承担存量国有资本调整、促进产业结构调整和产业升级等功能。原因是多方面的,首先由于“先有儿子后有老子”“儿子行政级别高于老子”等原因,国资公司往往很难有运营国企存量资产的决定权,只能运作由增量投资所形成的国有股权;其次,划拨形成的国企资产缺乏流动性,国资公司事实上也很难在短时间内进行大规模的资本运作;第三,国企改革不到位,国有股权真实价值难以体现。最后的结果往往是国资公司将精力放在自己能做主的增量业务上,导致“自转快于公转”。

  下一步利用国有资本投资运营公司调整存量国有资本,还有待继续探索。国有资本投资运营公司要有所作为,必须处理好上述问题,首先国资监管机构要放权,让国有资本投资运营公司成为真正的市场化出资人;其次,要规范国有资本投资运营公司对出资企业的管理,国有资本投资运营公司不直接从事任何生产经营活动,不干预出资企业的日常经营活动,仅以出资额为限对出资企业行使出资人权利;第三,实体国企要改革到位,国有资本投资运营公司所持国有股份必须可流动、可变现,没有特殊的历史包袱和社会负担。

  (三)设立一些特殊国有基金和特殊法人国企,主动发挥产业引领功能

  商业性国企彻底市场化运作后,在政策引导、市场调节和利润追求下会自主推进产业结构调整和升级,但要让国有资本主动发挥上述功能,还应有一些特殊做法。从过去的经验来看,设立国有主导的基金和特殊法人国企都很有效,前者是市场化方法,后者是行政方法,不同领域、不同目标可以有不同的方法。

  设立特殊的国有主导基金,不仅可以发挥杠杆效应,更重要的是能够作为国家的“指挥棒”,引导更多资本投向促进产业升级的方向。各地过去都有很多实践,也取得了一些成效,如深圳2015年有200亿元国有资本规模的新兴产业引导基金,市场化运作,对生物、机器人、互联网等新兴产业发展起到了极大的推动和支撑作用。

  设立特殊法人国企完成重大专项任务。三峡总公司和商飞公司都是很好的先例,可以发挥我们“集中力量办大事”的传统。所设立的特殊国企法人一定要限定主业、单一目标、公益性为主,必要时可配套出台特殊或特定条例。

  (四)明晰国有资本需控制的领域,采取多元化控制模式

  我国目前对“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”“保障民生、服务社会、提供公共产品和服务”等的描述都比较笼统、模糊,使得大部分国企都不清楚自己到底是否处于这些领域,在实际操作中各方也很难明确国有资本是该控股还是参股,影响企业决策。因此,对“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”,最好有比较透明和清晰的产业目录,在此基础上确定国有独资、绝对控股或相对控股。

  对国家明确需要控制的领域,也可以实现国家特殊规制或特殊管理股。特殊规制可以体现在进出口制度、行业规制、企业章程等各个方面,如对军工企业,可以采取派驻军代表的制度,对军工产品出口也可以制定特定的出口制度。特殊管理股或“黄金股”可以使政府对特定事项行使否决权,防止恶意收购和接管,确保企业发展不偏离利于国家整体利益和战略的方向。特殊管理股可通过立法、公司章程等方式实行。

  (作者单位:国务院发展研究中心企业研究所)





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